EDITORIALE – La possibilità di fotografare un cantiere di un’opera pubblica in corso di realizzazione costituisce una questione che si colloca all’incrocio tra libertà di informazione, diritto di cronaca, tutela della privacy e norme sulla sicurezza dei luoghi di lavoro.
Nell’ordinamento giuridico italiano, il punto di partenza per affrontare la questione è rappresentato dal principio della libertà di manifestazione del pensiero e di informazione sancito dall’Costituzione della Repubblica Italiana, il cui articolo 21 stabilisce che tutti hanno diritto di esprimere liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione.
Da tale principio discende anche il cosiddetto diritto di cronaca, elaborato nel tempo dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione, che ha individuato tre condizioni fondamentali affinché la diffusione di notizie o immagini sia ritenuta lecita: la verità dei fatti narrati o rappresentati, l’interesse pubblico alla conoscenza della notizia e la continenza espressiva, cioè l’uso di forme corrette e non lesive della dignità altrui.
Alla luce di questi principi, fotografare un cantiere relativo ad un’opera pubblica rientra nell’esercizio del diritto di informare e documentare attività che riguardano l’utilizzo di risorse pubbliche e che, pertanto, possono essere oggetto di interesse collettivo.
Dal punto di vista giuridico assume particolare rilievo il luogo da cui la fotografia viene scattata. La dottrina e la prassi interpretativa concordano nel ritenere generalmente lecita la ripresa fotografica di ciò che è visibile dalla pubblica via, come strade, piazze o marciapiedi, in quanto lo spazio pubblico non è soggetto alle stesse limitazioni previste per gli ambienti privati.
Diversamente, qualora il soggetto entri all’interno dell’area di cantiere senza autorizzazione, la condotta potrebbe integrare ipotesi di reato previste dall’Codice Penale, come l’invasione di terreni o edifici disciplinata dall’articolo 633, oltre a possibili violazioni delle norme in materia di sicurezza dei cantieri, che tutelano l’incolumità dei lavoratori e delle persone presenti nei luoghi di lavoro.
Accanto al tema della libertà di informazione emerge poi quello della tutela dei dati personali e dell’immagine dei lavoratori presenti nel cantiere. In questo ambito trova applicazione il Regolamento generale sulla protezione dei dati, che riconosce l’immagine di una persona come dato personale quando consente l’identificazione del soggetto.
Ne consegue che la fotografia del cantiere in quanto tale è lecita, ma la pubblicazione di immagini che ritraggano in modo riconoscibile i lavoratori potrebbe richiedere il consenso degli interessati, salvo i casi in cui la diffusione sia giustificata da un evidente interesse pubblico o rientri nell’esercizio del diritto di cronaca. In ogni caso, anche nell’ambito dell’attività giornalistica o di informazione civica, resta fermo il principio di proporzionalità, secondo il quale l’immagine della persona non deve costituire l’elemento principale della rappresentazione quando non vi sia una specifica rilevanza informativa. Negli ultimi anni non sono mancati casi in cui alcune istituzioni locali hanno tentato di introdurre divieti o limitazioni alla possibilità di fotografare cantieri pubblici, spesso motivati da esigenze di sicurezza o dal timore di polemiche politiche legate allo stato di avanzamento dei lavori.
Tuttavia, tali restrizioni risultano frequentemente oggetto di contestazione sotto il profilo giuridico, soprattutto quando il cantiere è pienamente visibile dalla strada e non sussistono concrete ragioni di sicurezza pubblica tali da giustificare limitazioni alla libertà di informazione.
In questo contesto si inserisce anche il più ampio principio di trasparenza amministrativa e di controllo diffuso sull’operato della pubblica amministrazione, strettamente connesso al principio di buon andamento e imparzialità sancito dall’articolo 97 della Costituzione. La documentazione fotografica delle opere pubbliche, infatti, può contribuire alla conoscenza dello stato dei lavori, alla verifica dell’utilizzo delle risorse pubbliche e, in alcuni casi, anche alla individuazione di eventuali criticità.
Ciò non significa, tuttavia, che l’attività fotografica possa essere svolta senza limiti: resta sempre necessario evitare comportamenti che possano intralciare le attività lavorative, compromettere la sicurezza del cantiere o violare la riservatezza delle persone coinvolte.
In conclusione, nel quadro dell’ordinamento italiano, fotografare un cantiere di un’opera pubblica da un luogo pubblico deve ritenersi lecito, purché l’attività venga esercitata nel rispetto delle norme sulla privacy, delle disposizioni penali relative all’accesso a proprietà private e dei principi che regolano l’esercizio del diritto di cronaca.
In tale prospettiva, la fotografia può rappresentare non soltanto uno strumento di informazione, ma anche un mezzo attraverso il quale si realizza una forma di partecipazione civica e di controllo democratico sull’attività della pubblica amministrazione.
Il direttore dei lavori ed i limiti del potere di identificazione nei confronti dei cittadini
Nel sistema giuridico italiano la figura del direttore dei lavori riveste un ruolo tecnico di particolare rilievo nell’ambito della realizzazione delle opere edilizie, pubbliche o private, ma non è investita, salvo specifiche e circoscritte ipotesi, di poteri di natura pubblicistica tali da consentire l’esercizio di funzioni di polizia o di controllo generalizzato sui cittadini.
La questione emerge in modo frequente nei cantieri, soprattutto quando soggetti esterni si trovano nelle vicinanze dell’area di lavoro o documentano lo stato delle opere, ad esempio attraverso fotografie scattate dalla pubblica via. Il direttore dei lavori non ha il potere di fermare persone che si trovino al di fuori del perimetro del cantiere, né può pretendere l’esibizione di documenti di identità o l’indicazione delle generalità qualora tali soggetti si trovino su suolo pubblico o su proprietà private confinanti.
Il fondamento di questo limite risiede nella distribuzione delle competenze prevista dall’ordinamento: i poteri di identificazione personale spettano infatti alle autorità di pubblica sicurezza e agli organi di polizia giudiziaria, secondo quanto stabilito dal Codice di Procedura Penale e dalle norme di pubblica sicurezza, e non possono essere esercitati da figure tecniche prive di qualifica di pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio con specifici poteri di accertamento.
La funzione del direttore dei lavori, disciplinata nell’ambito della normativa sui contratti pubblici e delle disposizioni tecniche sull’esecuzione delle opere, è essenzialmente quella di vigilare sulla corretta realizzazione dell’intervento edilizio, assicurando che le opere siano eseguite in conformità al progetto approvato, alle prescrizioni tecniche e alle norme vigenti. In tale contesto egli esercita un potere di controllo che si esplica principalmente all’interno del cantiere, dove è responsabile della verifica delle lavorazioni, della qualità dei materiali, del rispetto delle tempistiche e della corretta applicazione delle disposizioni in materia di sicurezza nei luoghi di lavoro.
Qualora, inoltre, il direttore dei lavori assuma anche il ruolo di coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione, figura prevista dal Decreto Legislativo 81/2008, egli è chiamato a vigilare sull’applicazione delle misure di prevenzione e protezione e sul rispetto del piano di sicurezza e coordinamento, potendo intervenire per sospendere lavorazioni o segnalare situazioni di rischio.
Nell’ambito di tali funzioni rientra anche la possibilità di verificare l’identità e la regolarità dei lavoratori presenti nel cantiere, in particolare per accertare il rispetto delle norme sul lavoro e sugli appalti, come l’obbligo del tesserino di riconoscimento previsto per i lavoratori impiegati nei cantieri temporanei o mobili.
Questo potere di controllo, tuttavia, resta circoscritto alle persone che accedono o operano all’interno dell’area di cantiere e non può essere esteso indiscriminatamente ai cittadini che si trovino all’esterno della stessa. Se una persona non autorizzata si trova fuori dal cantiere, ad esempio su una strada pubblica o su un’area privata confinante, il direttore dei lavori non può imporre l’identificazione né pretendere l’esibizione di documenti.
In tali circostanze, qualora ritenga che vi siano comportamenti idonei a creare intralcio, pericolo o molestia per le attività del cantiere, egli può eventualmente richiedere l’intervento delle autorità competenti, come le forze dell’ordine, alle quali spetta la valutazione della situazione e l’eventuale esercizio dei poteri di identificazione.
La possibilità di rivolgersi alle autorità pubbliche costituisce infatti lo strumento ordinario attraverso cui i responsabili dei cantieri possono tutelare la sicurezza delle attività lavorative senza oltrepassare i limiti delle proprie competenze. Va inoltre considerato che, in alcune circostanze particolari, il direttore dei lavori di opere pubbliche può assumere la qualifica di incaricato di pubblico servizio o, in casi limitati, di pubblico ufficiale per attività strettamente connesse alla gestione dell’appalto e alla certificazione delle lavorazioni; tuttavia tale qualifica non comporta automaticamente il potere di identificare persone estranee al cantiere o di esercitare funzioni assimilabili a quelle delle forze di polizia.
In via meramente informale il direttore dei lavori può certamente chiedere, con dovuta educazione spiegazioni o informazioni a chi si trovi nelle vicinanze del cantiere, ma la persona interpellata non è giuridicamente obbligata a fornire le proprie generalità o a esibire documenti di identità in assenza di un provvedimento dell’autorità competente. Alla luce di queste considerazioni, il quadro normativo evidenzia come i poteri del direttore dei lavori siano funzionalmente orientati alla corretta esecuzione dell’opera e alla sicurezza del cantiere, ma non si estendano alla sfera dei controlli di polizia nei confronti dei cittadini che si trovino all’esterno dell’area di lavoro. In conclusione, il potere di identificazione resta limitato alle persone che accedono o operano all’interno del cantiere e non può essere esercitato nei confronti del pubblico esterno, per il quale restano competenti esclusivamente le autorità di pubblica sicurezza, nel rispetto dei principi di legalità e delle libertà individuali garantite dall’ordinamento.
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